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电改核心是对调度、交易、输电的制度安排
2017-09-08 19:40:18 14:37  来源:  作者:  点击: 0次

 本报记者 王秀强 北京报道

21世纪经济报道 记者 王秀强 北京报道

  名企网消息:新一轮电改即将启动,与之相关的配套改革方案正在研究制定。这项事关国民经济大局和能源行业发展趋势的改革,正在越来越近。

  电改“五号文”(国务院2002年颁发的《电力体制改革方案》)提出的“输配分开”为什么受到质疑?如何对深圳输配电试点与新一轮电改的关系进行评价?售电侧改革方案是否比输配分开更科学,如何设计改革思路?在市场化改革的方向下,如何对电网进行监管?

  带着上述问题,21世纪经济报道记者专访了中国人民大学教授吴疆。吴疆曾先后供职于北京电力公司、国家电力监管委员会等,长期从事能源经济、电力改革与行业管制等方面的研究,参与国家能源局关于深化电力体制改革的有关研究,其所撰写的《中国式的电力革命》获得国家能源局2013年能源软科学研究一等奖。

  电改核心:调度、交易、输电三项公共职能

  《21世纪》:电改“5号文”提出“政企分开、厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的改革方案。目前看,新一轮电改预计前期不对电网进行纵向拆分,“输配分开”为什么受到质疑?

  吴疆:目前看,电网输配分开的必要性的确受到质疑。

  一是输电/配电没有绝对的、稳定的界面,经过多年的研究讨论,至今对于庞大多样的中国电力系统没有获得公认的输配划分原则,按电压等级划分、按行政级别划分都存在一定的疑问。

  二是输配分开不适应未来智能网络发展。随着新能源、智能网等新技术新产业发展,现代大电网的末端,在技术上将面临更加多样的元件接入、更加多变的潮流走势;在经济上则将出现更加丰富的增值业务、更加复杂的消费互动,传统的“配电”概念将受到挑战。

  三是从中国电改路径选择上看,输配分开的改革初衷是为了形成多买/多卖的市场格局。相比之下,如果能让电力消费市场份额占70%而数量仅占1%的大用户实现直接购电,显然比输配分开更加清晰、更加有效。

  四是从世界电改的普遍规律上看,电力市场化改革的核心动作,是调度/交易/输电三个公共职能的制度安排。输配分开作为一种纵向拆分并非必须,而更为关键的是对输电的管制,即使不与配电进行产权分离,同样可以通过治权分离、财务分离等等手段来实现。

  深圳试点是电改框架内的单项动作

  《21世纪》:深圳率先启动输配电价改革试点,改革目的是核定电网准许收入,并实施监管,改变电网企业依靠购销差价获取利润的经营方式。如何评价深圳试点与新一轮电改的关系?

  吴疆:首先,新一轮电改方案是国家发改委综合改革司牵头执笔的,目前“若干意见”过会而“配套方案”尚未出台。而深圳输配电价改革试点,仅仅是电改框架中的一个单项动作,是国家发改委价格司发起的,其后电力市场格局的变化,与之并无必然关系。

  当然,如果本次试点顺利,无疑有利于后续改革开展;如果还像过去十年一样不了了之,后续改革将受到较大阻碍。反之,输配电价改革试点之后,后续改革能够及时跟进,这次试点的价值将得到彰显;而若后续改革迟滞,则输配电价改革试点也会流于形式。

  可见,电力市场化改革是一套组合动作,有其内在的严密逻辑,输配电价改革试点是比较前置的任务,但其价值最终要通过后续改革来最大体现。

  《21世纪》:根据《深圳市输配电价改革试点方案》,在独立输配电价体系建成后,将积极推进发电侧和销售侧电价市场化,鼓励放开竞争性环节电力价格,打破电网垄断电力销售的格局。目前,国内发电主体已有多家,但发电上网竞争格局没有形成。发电侧竞争需要什么条件?

  吴疆:发电侧竞争存在多种形式以及不同层面。例如在现有多元化的发电市场格局下,现行的标杆电价政策本身即可理解为一种引导企业压缩成本的竞争机制。因此所谓“竞争”既有良性也有恶性,所谓“竞争充分”也是相对的、阶段性的,而不论在哪个阶段,明晰产权、规范竞争、信息公开、依法监管都是有效竞争的必须条件。

  除了一般意义的市场竞争以外,电力系统的技术经济特性还使发电侧竞争涉及一些特殊的问题,相应需要一些特殊的制度安排与技术处理。

  例如供需平衡问题,电力不可贮存,所有合约与预测都不可能无缝衔接,由此短期竞价难以避免;例如网络拓扑问题,为维持电力系统安全稳定,不是所有交易合约在物理层面都可以实现,需要调度机构来统筹安排;例如多边实现问题,电力交易可以长期稳定的双边合约为主,但任何双边合约都需通过多边实现;例如外部成本问题,或者需要将煤炭燃烧的环境成本内部化,或者需要给清洁可再生能源发电者以足够的补贴,才能实现一般意义上的竞价上网。

  售电放开的核心是“错位专营”

  《21世纪》:改变电网经营模式、对售电侧实行改革是新一轮电改的方向,民间资本有可能进入售电侧。改革目的是形成多买多卖的市场格局,售电侧改革方案应该如何设计?哪些企业或机构有机会进入售电领域?政府应该如何配套监管?

  吴疆:首先,电力市场化改革的核心动作,是调度/交易/输电三个公共职能的制度安排,因此新一轮电改的最大亮点,在于通过输配电价独立而实现电网企业经营模式的改变—不再参与电力购销,而专注于电力输送及有关服务。

  至于售电侧的改革,在逻辑上,应在输配电价独立—改变电网经营模式—搭建独立交易平台等等步骤之后,才可能良好实施;否则,必然会遭遇各种各样的问题。

  而且“允许民间资本进入”这句话本身,仅仅具有资本市场题材炒作的价值,在真正的市场竞争中,开放准入与生存-发展-赢利,还有很大的距离,并不一定是投资的良机。

  相对于搭建多买多卖市场格局的改革目标,售电放开与传统的输配分开相比,是一种理由更加充分的制度设计—其核心是“错位专营”理念。电网企业最大程度地拥有网络资产,提供安全保障与运行服务;而售电企业主要提供类似电信领域的“网络增值服务”,可以实现多元化与多样性。

  由此,未来售电企业可以有多种模式,目前文件中列举了六类,但通过资本运作实际上可以有多种排列组合,而且各个省区、各个城市的条件不同,可以有更多探索与创新。这样一是可与发电侧更好开展交易;二是可让终端消费者拥有更多选择权;三是可在智能能源网建设方面更加开放更具活力,培育新的经济增长点;四是可让地方供电企业与专业发电集团,获得调整经营模式的机遇;五是可吸引地方参与终端电力事务,探索更有效的电力保障机制。

  与此同时,政府监管非常重要,从基本的准入门槛设置,到安全、环保、价格、质量、服务、市场秩序等都需要有配套的监管措施。

  电网必须改变经营模式

  《21世纪》:此次深圳试点,最大的看点是打破电网依靠买电、卖电获取购销差价的盈利模式,电网企业只收取“过网费”。这种改革方式是否具备推而广之的条件?政府部门如何电网实行监管?

  吴疆:此次深圳试点仅是抢了一个好时机。随着新一轮电改方案的逐步出台,这次试点的成果有望得到真正的运用、贡献其应有的历史价值。

  2002年《电力体制改革方案》出台不久,2003年国务院办公厅跟进发布《电价改革方案》,但十余年过去了,前者仅仅实现了一半,后者更已快被人遗忘。随着新一轮电改的启动,输配电价改革作为前置性的配套工作,自身也迎来了发挥真正价值的历史机遇不在于核算电价本身,而在于为后续改变电网企业经营模式这一电力市场化改革核心动作奠定坚实的基础。至于电网企业改变现有经营模式,这一动作是必须的、天经地义的。

  电力市场化改革的核心动作,是调度/交易/输电三个公共职能的制度安排。习近平总书记在6月13日中央财经领导小组会议的讲话中已经将电力调度交易定位为“属于政府职责的事项”,而输电业务在世界各国电力市场化改革中同样被赋予特殊制度安排或者专门监管的或者实行产权/治权/财务等不同程度的纵向拆分,将输电环节与发电/供电隔离;或者明确规定财务经营模式,例如单独核定价格、独立财务核算、控制投资准入、禁止参与电力交易等等。

  电网是一种准公共产品,调度/交易/输电是核心公共职能,对其加强监管以实现安全稳定、公平开放、经济合理是政府的分内之事。特别是在市场化的基本方向之下,在“放开两头”的同时,必须有意识地“管住中间”,这是一个硬币的两面。

  而政府监管的基本措施,一是硬件上的制度隔离,将具有自然垄断属性的输配电业务与多元竞争的发电、终端售电业务分开,避免拥有优势地位的垄断者破坏市场格局的平衡;二是软件上的分类监管,即让不同性质的业务环节拥有各自不同的经营模式,进一步再实施不同的监管政策乃至国资国企考核目标,从而发挥各自的优势。

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